الرئيس والكونغرس والقرار السياسي الخارجي الأميركي

يطرح الكاتب العراقي صباح عبد الرزاق كبة في كتابه جملة من التساؤلات حول ماهية العلاقة بين أهم مركزين لصناعة القرار في الولايات المتحدة الأميركية، وهما الرئيس المنتخب ديمقراطياً، والكونغرس المنتخب أيضاً ديمقراطياً، ولكن على خلفية رأس المال والتحالفات والتكتلات السياسية والاقتصادية. ويتساءل عن الغرف المغلقة وما يدور في أروقتها بعيداً عن الإعلام، والأسرار والخفايا لتلك المنظومتين الحساستين حيث تطبخ داخلها القرارات التي تغيّر، وتؤثر في عالمنا وتتلاعب بمصائره.

وخلال عقود طويلة من عمر النظام السياسي الأميركي شهدت الولايات المتحدة سياسة متباينة بين الرئيس والكونغرس تراوحت بين الشدّ والجذب، وبين المرونة والتصلّب، وقد اتخذت خلال تلك العقود قرارات سياسية خارجية من قبل الرؤساء بعلم مسبق، أو بأدنى علم وتعاون سابق مع الكونغرس. وغالباً، ما يقوم الرؤساء بتبرير سرعة اتخاذ قرارات خارجية، انطوت على أعمال عسكرية من دون اللجوء إلى الكونغرس بدواعٍ أمنية يعتقد فيها الرئيس المعني بتلك القرارات أنها لا تحتمل التأني أو الانتظار. وبسبب تمادي بعض الرؤساء في اتخاذ قرارات دون العودة إلى الكونغرس، عمد الكونغرس إلى إصدار قانون يحدّ من سلطات الرئيس الحربية في العام 1973، قانون سلطات الحرب War Powers Resolution . ورغم الآثار السلبية التي تترتب على عدم تجاوب الرؤساء مع مفردات هذا القانون، فقد حدثت انتهاكات له أفضت إلى كثير من الأزمات بين السلطتين التنفيذية والتشريعية.

والكتاب هو الكتاب الثالث للمؤلف الذي يبحث في السياسة الخارجية الأميركية، وربما تكون الحرب على العراق في العام 2003، أحد الأسباب الرئيسة التي دفعت بالكاتب للبحث في السياسة الخارجية الأميركية، لأن قرار الحرب على العراق قسّم البيت والإدارة الأميركية بما فيها الكونغرس ما بين مؤيد ومعارض للغزو. لكن الرئيس الأميركي جورج بوش الإبن، ورغم القانون السالف الذكر الذي يحد من أحادية اتخاذ أي قرار عسكري، اتخذ قراره وكانت الحرب التي لما تنتهِ بعد.

يقع الكتاب في تسعة فصول تناولت القرار السياسي الخارجي الأميركي، والعلاقة بين الرئيس والكونغرس التي تحكم هذا القرار.

دور الكونغرس في النظام السياسي الأميركي

يستعرض المؤلف في الفصل الأول الجذور التاريخية للكونغرس، التي تعود إلى انبثاق الولايات المتحدة واستقلالها عن التاج البريطاني في الرابع من تموز – يوليو من العام 1776، حيث تمَّ في هذا التاريخ إعلان الاستقلال الأميركي، وشمل حينها ثلاث عشرة ولاية أميركية، وقد نمت وتطورت رقعة الولايات بعد الاستقلال من حيث المساحة والسكان لتصبح لاحقاً خمسين ولاية مع ست مقاطعات، أهمها مقاطعة كولومبيا كونها تضم العاصمة واشنطن. ولهذه الولايات والمقاطعات الحق في المشاركة التمهيدية لاختيار مرشحي الأحزاب للانتخابات الرئاسية الأميركية.

والكونغرس هو أعلى سلطة تشريعية فدرالية في البلاد ويتألف من (535) نائباً وشيخاً، ومن مجلسين، هما مجلس النواب وعدد أعضائه (435) نائباً، ومجلس الشيوخ ويتألف من مائة شيخ بواقع شيخين عن كل ولاية، بصرف النظر عن مساحتها وعدد السكان فيها.

ويلعب الولاء الحزبي دوراً مهماً في عمل أعضاء الكونغرس، ويحدد مواقفهم حيال العديد من اللوائح والتشريعات والقرارات التي يتخذها، بيد أن الاتجاه السياسي العام المتفق عليه في عمل الكونغرس يجبر الأعضاء التقيّد بالمعايير الأخلاقية والوطنية، وتفضيل مصالح بلدهم على مصالحهم الشخصية أو الحزبية والفئوية. وحول سياسة كل من الديمقراطيين والجمهوريين داخل الكونغرس يرى الكاتب أن الديمقراطيين يركزون على القوة أكثر من الجمهوريين.

العملية التشريعية في الكونغرس

يستند المؤلف في الحديث عن العملية التشريعية إلى المادة الأولى، من الفقرة الأولى من الدستور الأميركي، التي تنص على أن جميع الصلاحيات التشريعية الممنوحة في الوثيقة تؤول إلى الكونغرس الذي يتكون من مجلسي الشيوخ والنواب. وتحتل العملية التشريعية في الكونغرس مكانة مهمة ومحورية، إذ يمارس الكونغرس بمجلسيه دوراً كبيراً في طرح اللوائح ومناقشتها عبر سلسلة طويلة ومعقدة من الإجراءات التنظيمية والقانونية، ابتداء من طرح مقترح في واحدة من أربعة أشكال رئيسة وهي: اللائحة، والقرار المشترك، والقرار المتوافق عليه، والقرار البسيط. وتمر تلك اللوائح عبر قنوات مجلسي الكونغرس ولجانه المختلفة لمناقشتها، ومن ثم الموافقة عليها. وبعد استكمال كل الإجراءات التشريعية المتعلقة باللائحة ترسل إلى البيت الأبيض لتحمل توقيع الرئيس خلال عشرة أيام وتصبح قانوناً ملزم التنفيذ، والرئيس يمتلك صلاحية النقض (الفيتو) لأي من اللوائح المرفوعة إليه، والكونغرس باعتباره أيضاً، يمتلك السلطة القانونية فمن حقه أن يبقي على حق النقض (الفيتو)، أو رفضه.

وفي الفصل الثالث يتناول المؤلف سلطة الكونغرس المالية، فهو المسؤول عن إقرار الموازنة والأمور المالية كما هو مثبت في المادة الأولى، والفقرة الثامنة من الدستور، كما يتمتع -أي الكونغرس- بصلاحيات فرض الضرائب، والتعريفات الجمركية، وكذلك تنظيم التجارة الداخلية والخارجية، إضافة إلى صك العملة الوطنية وتقدير قيمتها، ووضع القوانين التي تنظم حالات الإفلاس، وفرض العقوبات على كل أنواع التزوير. وهو المسؤول أيضاً، عن تقرير حقوق الطبع وبراءات الاختراع.

لذلك فإن من مصلحة الرئيس التجاوب مع توجيهات أو ملاحظات الكونغرس. وفي هذا الإطار، يشير المؤلف إلى أن إدارة الرئيس بوش الثانية شهدت في مطلع العام 2007 خلافات مع السلطة التشريعية، بشأن منحه تخصيصات مالية من ميزانية الطوارئ لتمويل متطلبات القوات الأميركية التي ضاعفت من تواجدها في إطار سياسته العسكرية في حرب العراق، وللكونغرس الحق في استمرار المساعدات والتمويل المالي لدول معينة دون غيرها من الدول.

الصراع الدستوري بين الكونغرس والرئيس بوش الإبن

يسلّط المؤلف الضوء على طلبات الرئيس بوش الإبن للمنح والتخصيصات المالية لدعم سياسته الخارجية، وتمويل عملياته الحربية في الخارج، ويبين أهمية ديمومة العلاقة الإيجابية بين الرئيس والكونغرس. وفي حال رفض الكونغرس لطلبات الرئيس، فإن من حقه -أي الكونغرس- استخدام (قوة المحفظة)، أو الجيب، وهي سلاحه الأساس في مواجهة الرئيس والتصدي له في حال عدم استشارته للكونغرس أو التعاون معه، حيث يستخدم تلك الصلاحية لإجبار الرئيس على التراجع عن قرارات سبق وأن اتخذها في ميدان السياسة الخارجية. كما أن قوة الكونغرس المالية وصلاحياته المطلقة في الإنفاق المالي أو تقليصه في حقل السياسة الخارجية، قد تجبر الرئيس على أن يصغي إلى ما تقوله السلطة التشريعية حيال كامل أو بعض مفردات سياسته الخارجية، ولاسيما تلك التي تتضمن قرارات حروب وزج قوات قتالية خارج الولايات المتحدة.

ويورد المؤلف مثالين، الأول: عندما توجه بوش الأب، وبوش الإبن للحصول على موافقة الكونغرس المسبقة على قرارهما الخارجي في إرسال قوات أميركية قتالية إلى الخليج في حرب الخليج الأولى عام 1991، وحرب الخليج الثانية عام 2003. أما المثال الثاني فهو ما حدث من صراع ومواجهات بين الرئيس بوش الإبن والكونغرس مطلع العام 2007، عندما أعلن الرئيس قراره بمضاعفة أعداد قوات بلاده في العراق، الأمر الذي نتج عنه إنفاق أموال طائلة لتمويل عملياته العسكرية. وعليه فقد اضطر الرئيس إلى الطلب من الكونغرس تخصيص مبالغ مالية إضافية من موازنة الطوارئ الفيدرالية، وقد نتج عن طلبه هذا مواجهات بين السلطتين التنفيذية والتشريعية. لكن الرئيس تفوق على الكونغرس، وتمكن من تحقيق رغباته في هذه المحطة من الصراع الدستوري حول التخصيصات المالية الإضافية، التي حصل عليها بشرط أن يحدد الجدول الزمني لانسحاب القوات الأميركية من العراق. ولو أصرَّ الكونغرس حينها على موقفه لتعرض إلى انتقادات شعبية، قد تظهره غير مؤيد لسياسة بلده القومية، إذ أن أي تخصيصات مالية أو إجراءات يتطلبها الموقف العسكري الأميركي تعتبر من الأمور التي تتصل بالأمن القومي، والذي يعتبر خطاً أحمر للأميركيين ولصناع السياسات الأميركية لا يمكن تخطيه، أو التعنت إزاءه.

تمدد دور الكونغرس في ميدان السياسة الخارجية

يتابع المؤلف في الفصل الخامس التحولات التي طرأت على صلاحيات وعمل الكونغرس في السياسة الخارجية الأميركية، وصنع القرار السياسي، خاصة، بعد انتهاء الحرب الباردة وتفكك الاتحاد السوفياتي، وانهيار المنظومة الاشتراكية، فقد شهدت تلك المرحلة تغييراً في دور الكونغرس في ميدان السياسة الخارجية، إذ تحوّل من دور المذعن لقرارات الرئيس الخارجية إلى دور المشارك الفعّال. وفي المقابل أخذ الرؤساء يشركون الكونغرس بشكل أو بآخر في قراراتهم، وتحديداً في القرارات المتصلة بزج قوات بلادهم في حروب أو نزاعات خارجية. لكن العلاقة بين الكونغرس والرئيس في ميدان السياسة الخارجية، تختلف باختلاف القضية السياسية المطروحة، ففي القرارات التي تتعلق بالأمن القومي يتفوق الرئيس على الكونغرس الذي يمتنع عن المجازفة باتخاذ مواقف معارضة لسياسات الرئيس. لكن في المقابل يسعى الكونغرس لأن يكون له دور أساسي في عملية صنع القرار في السياسة الخارجية، وعدم السماح للرئيس بالانفراد في اتخاذ أي قرار بعيداً عن سلطته التشريعية ورقابته الدستورية. ويمتد دور الكونغرس ليشمل مجموعة واسعة من القضايا التي تتصل بنشر قوات حفظ الأمن والسلام الدولية، أو في مجال حقوق الإنسان محاولاً تقييم الأنظمة السياسية وتطابقها مع المعايير الدولية في مجال احترام حقوق الإنسان والمواثيق الدولية.

ويشير المؤلف إلى أن عملية صنع السياسة الخارجية تخضع لشخصية الرئيس وقوته، وخبرته، إضافة إلى الطاقم السياسي الذي يعينه على تنفيذها. من هنا نلاحظ التغييرات التي تطال الإدراة الأميركية بعد كل انتخابات رئاسية، كما تخضع السياسة الخارجية على صعيد الإدارة والتنفيذ لفلسفة الرئيس وطريقة تفكيره، في أي مرحلة من مراحل الإدارة. ورغم هذه الصلاحيات الرئاسية، إلا أن الكونغرس يحاول دائماً ترك بصماته في عملية صنع السياسة الخارجية، ويسعى دوماً إلى أن يكون له دور مؤثر في القرار السياسي الخارجي. لذلك فإن عملية التأثير على قرارات الرئيس الخارجية، وإلزامه الاستجابة والتعاون مع الكونغرس، كانت ولا تزال من الأمور المعقدة، والتي غالباً ما تفضي إلى خلافات وصدامات بين السلطتين التنفيذية والتشريعية. وقد سبق أن أشار لي هملتون (نائب في الكونغرس، وكان له موقع بارز في لجنة الشؤون الخارجية في مجلس النواب)، إلى أن “الكونغرس وفي مناسبات نادرة يبادر في طرح أو تقديم مبادرات في السياسة الخارجية، فالكونغرس يتفاعل مع سياسات الرئيس في عملية صنع السياسة الخارجية، ونحن نقوم بتكييف، وتعديل تلك السياسة.”

رئاسية جمهورية أم إمبريالية

ويستعرض المؤلف التدخلات العسكرية للقوات الأميركية في كل من الصومال وهيتي والبوسنة، هذه التدخلات التي بددت الآمال في مسألة التزام الرؤساء ببنود قانون الحد من سلطات الرئيس الحربية لعام 1974. ففي حالة كل تدخل عسكري في تلك الدول، حاول الرئيسان بوش الأب وكلينتون تفسير قانون سلطات الحرب بطريقة تنسجم وتوجهاتهم في التدخل في نزاعات وحروب خارجية. وبعد أحداث الحادي عشر من أيلول/ سبتمبر 2001، تضاعفت سلطات الرئيس في حقل السياسة الخارجية، وأصبح في مقدوره استخدام القوة العسكرية حتى من دون الذهاب إلى الكونغرس، والقانون الأميركي خوّل الرئيس بوش الإبن استخدام كل أنواع القوة الضرورية والمناسبة ضد أولئك الذين يعتقد أنهم (خططوا أو ارتكبوا أو ساعدوا)، بأي طريقة في الأعمال التي أفضت إلى أحداث أيلول – سبتمبر، وكذلك ضد الجهات التي منحت مرتكبيها ملاذاً آمناً.

ويتابع المؤلف تفنيد الصلاحيات الممنوحة للرئيس الأميركي، فقد أعطى الدستور دوراً مركزياً للرئيس في صياغة وتنفيذ السياسية الخارجية. والسلطات المتعددة التي يتمتع بها الرئيس في ميدان الشؤون الخارجية على وجه الخصوص، منحته مكانة عالية في صنع السياسة الخارجية، وفي رسم أبعادها. ومن تلك السلطات، عقد الاتفاقات مع دول أجنبية، وسلطة إصدار أوامر تنفيذية معينة تتمتع بقوة القانون، أو من خلال الاعتراف أو عدمه لدول أجنبية، وحضوره المؤتمرات الدولية، وكذلك في نشر قوات بلاده في مختلف بقاع العالم، وتشجيع أو إدانه أعمال وتصرفات دول أخرى، فضلاً عن صلاحيات أخرى مكّنته من اتخاذ قرارات سياسية خارجية منفردة، من دون العودة إلى الكونغرس.

ويرى المؤلف أن هذه السلطات والصلاحيات، جعلت من منصب الرئاسة على حد وصف عالم السياسة الأميركي آرثر شيلينغر، في منزلة “الرئاسة الإمبريالية”، فقد بيّن شيلينغر أن الرئاسة تصبح إمبريالية عندما تمارس سلطات وصلاحيات خارج نطاق الدستور الذي أسس أصلاً لمبدأ الفصل بين سلطات الحكومة الثلاث، ليس لمجرد الكفاءة في أداء الحكومة، وإنما من أجل منع أي ممارسة تعسفية سواء من طرف الرئيس أو غيره من أجهزة الحكومة.

الرئيس ومجلس الأمن القومي

يستعرض المؤلف تاريخ تأسيس مجلس الأمن القومي، بموجب قانون صدر في العام 1947، وذلك خلال الفترة المتأخرة من رئاسة هاري ترومان، ويهدف المجلس إلى تقديم المشورة للرئيس في السياسات الداخلية والخارجية والعسكرية وتوظيفها لخدمة متطلبات الأمن القومي. ويتألف المجلس من الرئيس الأميركي، وهو رئيس للمجلس وعضوية كل من وزيري الخارجية والدفاع، ويضم مدير وكالة الاستخبارات الأميركية، ورئيس هيئة الأركان العامة، كمستشارين، ويستطيع الرئيس استدعاء أي شخص إلى المجلس والمشاركة في جلساته.

في البداية كانت قرارات المجلس ومناقشاته استشارية صرفة، ولكن في ضوء المتغيرات الدولية والتي ألقت بظلالها على البنية الداخلية الأميركية، أضحى المجلس يمثل أداة رئيسة في التعامل مع المشكلات الدولية، وأصبح يلعب دوراً مهماً في تحديد القضايا المتصلة بالأمن القومي. ويورد المؤلف عدداً من الأحداث التي ساهمت في تقليص عمل المجلس، والتي بدأت في عهد الرئيس جون كنيدي، الذي عمل على تفكيك غالبية منظومة المجلس، وكذلك فعل الرئيس لندن جونسون. وعاد دور المجلس للصعود مع تولي نيكسون وفورد الرئاسة، وتعيين هنري كيسنجر مستشاراً في إدارة الرئيسين، والذي أصبح الرجل الوحيد المسؤول عن السياسة الخارجية. وقد شهدت الفترات اللاحقة حالات من الانحسار، لدور مجلس الأمن القومي، تناسبت مع شخصية الرئيس وتوجهه السياسي، وصولاً إلى الرئيس باراك أوباما الذي حاول مسك العصا من الوسط وعدم إهمال أو إغفال أية آراء أو أفكار، ومقترحات تأتي إليه من طرفي (العصا) التي يضعها نصب عينيه. وعليه فقد كان أوباما بالفعل يميل إلى الوسطية في التعامل مع الأزمات والمشكلات الدولية، وعدم اتخاذ مواقف حازمة ذات توجهات حربية تدخلية اشتهر بها العديد من الرؤساء الأميركيين الذين سبقوه أمثال ريغان، وبوش الأب وبوش الإبن.

والسؤال الذي يتبادر إلى الأذهان اليوم، ما هو دور مجلس الأمن القومي في عهد الرئيس الحالي دونالد ترامب، الذي يعلن عن قراراته عن طريق وسائل التواصل الاجتماعي (تويتر)، والذي قلب السياسات الخارجية والداخلية رأساً على عقب، بدءاً بسلسلة التعيينات والاستقالات والإقالات من البيت الأبيض، وصولاً إلى قرار نقل السفارة الأميركية من تل أبيب إلى القدس المحتلة، والاعتراف بها عاصمة لإسرائيل، والتهديد بشن حرب نووية على كوريا الشمالية وبإلغاء الاتفاق النووي مع إيران، وتوتير العلاقة مع روسيا، ومع الصين الذي يلوح ببداية حرباً تجارية معها.

*كاتبة سورية